Как ни странно, история российского самоуправления насчитывает много веков и восходит к вольным городским общинам — Новгороду Великому, его «младшему брату» — Пскову и колонии Новгорода — Вятке. Гарантиями вольности новгородцев служили два начала — выборность высшей администрации и «ряд», т. е. договор с князьями. Новгородская администрация стала выборной в 12 в. При несомненных успехах самоуправления общественная жизнь Новгорода принимала все более беспокойное течение. Один из князей так ориентировал другого: «Не хлопочи о Новгороде, пусть управляются сами, как умеют, и ищут себе князя, где хотят».
Новгород состоял из частей — концов, и Кончанская управа была исполнительным учреждением и действовала под надзором вече (городского Собрания), имевшего распорядительную власть. Вече не было депутатским корпусом, а представляло собой собрание всех полноправных граждан — голосовать могли все. Решение определялось «на глаз», точнее сказать — на слух, по силе криков (отсюда, видимо, произошел современный термин «голосовать»). Когда вече разделялось на партии, приговор вырабатывался посредством драки. Вече могло только отвечать на поставленные вопросы простым «да» или «нет». Вопрос ставился на голосование новгородским Советом Господ, где архиепископ был постоянным председателем. Данный Совет имел большее значение, чем вече, остававшееся его послушным орудием.
Московское государство, под натиском которого пал Новгород, постоянно испытывало затруднения в организации власти. Источников, из которых можно было бы почерпнуть ценные соображения, не было. Католический и протестантский Запад был слишком чужд по своим обычаям и порядкам. Управленческая работа шла в приказах (канцеляриях) где не спорили и рассуждали, а распоряжались и писали. Здесь шла ровная, бесшумная работа, направляемая обычаем, а не идеями. Труженики приказов дорожили однажды установленной формой, это были люди рутины, а не теоретики. Все делалось именем и по указу государя великого князя всея Руси. Московское княжество было собственно не государство, а хозяйство князя.
Земская реформа, осуществленная при царе Иване IV Грозном в 1557 г., состояла в попытке создать выборные общественные власти. В ходе этих реформ стала прослеживаться главная идея самоуправления, которое есть более или менее самостоятельное ведение местных дел представителями местных обществ. Московское правительство в лице царя Ивана обратилось к обычному приему своей устроительной политики — требовать недостающих материалов устроения от самого населения: потребовались новые ответственные и даровые органы местного управления — их должно было обеспечить местное общество и нести за них ответственность: выбирать тогда означало отвечать за выборных. Земское самоуправление XVI в. с его круговой порукой было порождено необходимостью решения государственных задач.
В 17 в. постепенно замирает самодеятельность земских учреждений — от волостного старосты до земского собора, что видно на примере Пскова в период управления им Нащокиным. Посадское общество выбирало из своей среды на три года 15 человек, из которых пятеро по очереди в течеение года ведут городские дела. Общественная рознь помешала успеху: «маломочные» псковичи приняли новое положение, как царскую милость, но «прожиточные люди» оказали ему противодействие и нашли себе поддержку в столице. Ряд историков причиной этого называют «скудость русского феодализма», нашедшую выражение в отсутствие «настоящих средневековых городов» как ремесленно-торговых центров. Старые русские города были торговыми, административными, военными и помещичьими, следовательно, потребляющими, а не производящими центрами. На Западе города жили по своим законам, которые прямо восходили к римскому праву. В славянских землях (не московских) города чаще всего управлялись по кодексу, разработанному в городе Магдебурге: город был сувереном и законодателем. Горожане являлись носителями особой черты характера — индивидуализма.
При Петре I был проведен ряд серьезных реформ управления. Петр разграничил центральное и областное управление и попытался построить то и другое на различных основах. Для обеспечения интересов вспомогательных, хозяйственных Петр призвал дворян в селе и губернии и гильдейских граждан в городе к участию в местном самоуправлении. Указом от 30 января 1699 г. торгово-промышленным людям столицы было предоставлено выбирать из своей среды бурмистров, «добрых и правдивых людей, по скольку человек захотят». Из 70 городов только 11 приняли данное положение, остальные отказались, поскольку необходимо было избраннным установить жалование вдвое против прежних, назначаемых, да и «выбрать в бурмистры им некого».
Губернская реформа 1708 г. ставила целью направлять местные средства вместо окольного пути через московские приказы, где они сильно таяли, в «областные административные средоточия с надлежащим расширением компетенции местных правителей». К 1718 г., перестроив центр по шведским образцам, стали согласовывать с ним и провинцию. Петр утвердил это решение 26 ноября 1718 г., указав дать новым учреждениям «инструкции и прочие порядки все против шведского, или что переправя». Толкователь шведской системы Фик настаивал на необходимости согласовывать размеры округов и количество дел с силами управителей, но такая точка зрения была непривычна для русского приказного взгляда, боявшегося не изобилия, а недостатка дел, который был чреват сокращением доходов.
Реформа 1708 г., превратила московскую ратушу в управу города Москвы. В 1718 г. решили восстановить магистрат. Он не заменял выборных властей города, старшин и старост, а занял высшее по отношению к ним положение и наделялся новыми полномочиями. Избираясь теми же гражданами, которые выбирали этих старшин и старост, магистрат в то же время распоряжался ими и гражданами, своими избирателями, как орган власти. Он превращался в начальство городского общества, а не выборное его представительство: в регламенте 1721 г. и в инструкции 1724 г. члены магистрата прямо названы «действительными начальниками» граждан.
Результаты реформ были обращены скорее к будущему, смысл их далеко не всем был понятен. Возобладал сословный элемент — дворянство и купечество. В области управления Петр потерпел всего больше неудач, которые станут впоследствии хроническим недугом нашей жизни. При систематическом повторении ошибки превращались в технические навыки, в дурные привычки последующих правителей.
В ходе реформы население перенесло довольно много перестроек и перетасовок при учреждении губерний, долей, провинций, дистриктов — новых административных единиц, вводимых вместо старых уездов. Границы новых образований не совпадали со старым делением и плохо согласовались между собой, что отрицательно сказывалось на целостности местных обществ, сохранении обычаев и традиций. Петр, ставя себе задачей поднять государство, совершенно не заботился о благосостоянии подданных. Он надеялся грозою власти вызвать самодеятельность в обществе. Против произвольных и неумелых правителей у управляемых оставалось два средства: обман и насилие.
Сообщается, что слушая в Сенате доклады о хищениях, Петр вышел из себя и сгоряча тотчас велел обнародовать именной указ, гласивший, что если кто украдет у казны лишь столько, чтобы купить веревку, будет на ней повешен. Генерал-прокурор Ягужинский, око государево при Сенате, возразил Петру: «Разве, Ваше величество, хотите остаться императором один, без подданных? Мы все воруем, только один больше и приметнее, чем другой».
Со времен Петра до реформы Александра II реального развития в деятельности органов местного самоуправления практически не видно. Многое из того, что было сделано ранее, было утрачено.
В 1766 г. Екатерина II манифестом от 14 декабря созывала депутатов для внесения дополнений в основные законы империи. Здесь мы впервые встречаем положения, определяющие статус депутата: им было назначено жалование, они находились под «собственным охранением» императрицы, на всю жизнь, «в какое бы прегрешение не впали», освобождались от смертной казни, им были даны для ношения особые знаки. Важной новизной были наказы, какими избиратели снабжали своих депутатов.
Павел I теснил дворянское и городское самоуправление. Александр I под воздействием логики борьбы с последствиями французской революции был вынужден отказаться от каких-либо реформ. Николай взял за правило ничего не менять, а только поддерживать существующий порядок и все это делать без всякого участия общества, одними правительственными средствами. Все дела велись канцелярским способом, «через бумагу». По сотням тысяч бумаг канцелярии должны были чинить исполнение. Непрерывный бумажный поток, лившийся из центра, наводнял местные учреждения, отнимал всякую возможность обсуждать дела. Не исполнить дело, а «очистить» бумагу (отписаться) — вот что стало задачей местной администрации. В начале царствования Николай I пришел в ужас, узнав, что только по ведомству юстиции произведено 2 млн. 800 тыс. дел. В 1842 г. государю был подан отчет, что «не очищено» 33 млн. дел.
При Александре II была проведена реформа земских учреждений законом от 1 января 1864 г., который призвал все классы местного общества «совокупно содействовать правительству». Земские учреждения были организованы из двух слоев: из уездных и губернских. Уездные включали земское собрание — распорядительный орган — и управу — исполнительный орган. Из уездных собраний составлялось губернское собрание на основе пропорциональности. Исполнительным органом была губернская управа. Русская жизнь стала развиваться на основании, общем с теми началами, на каких держится жизнь западноевропейских обществ.
Тем не менее, созданное самоуправление имело отличную от государственной природу. Это отрицательно сказывалось на взаимодействии, не позволяя реализовать процесс государственного строительства одновременно «сверху» и «снизу». Всероссийское совещание монархических организаций в Нижнем Новгороде (26–28 ноября 1915 г.) обратило внимание на Общегородской и Общеземский союзы, как проводящие активную антигосударственную пропаганду и выступающие против русского государственного строя. Не случайно председателем Временного правительства стал князь Г.Е. Львов, возглавлявший Союзы земств и городов. Первый кабинет Временного правительства разработал систему земской и городской администрации, основанной на всеобщем равном пропорциональном избирательном праве, которое получили и женщины. В конце сентября 1917 г. городские думы действовали в 650 из 700 российских городов. Однако «Правительство стояло исключительно на стороне государства», что в конечном итоге стало одной из причин потери социальной базы и падения правительства. Одним из первых сигналов был выход князя Г. Львова из состава правительства 20 июля 1917 г.
После 1917 г. в местном самоуправлении развивались две тенденции. В начале весны 1919 г. под властью Н. Махно объединились 32 волости. На съезде представителей местных депутатов был создан районный военно-революционный совет крестьян, рабочих и повстанцев (махновцев), как попытка «полного всевластия трудящихся на местах». Нестор Иванович попытался исключить влияние государства на жизнь общества. Он писал: «Я лишний раз убедился в том, что, подымая революцию, пролетариат прежде всего приносит пользу политическим партиям, зачастую во вред тем идеалам, во имя которых он поднимал революцию». Но исполнение государственных функций он отменить не мог и поэтому он взвалил их на местное самоуправление. Идея закончилась «войной всех против всех» и бандитизмом.
Иной подход к самоуправлению сформулировал теоретик большевизма и «любимец партии» Н. Бухарин: «...В процессе революционной борьбы пролетариата неизбежно возникает распад всех тех форм, всех учреждений и институтов, которые носят видимость «общенационального», ... общенациональные, «общедемократические» институты немыслимы. ...В муниципалитетах не могут ужиться рядом те, кто на улицах стоит друг против друга с оружием в руках». Муниципалитеты были заменены отделами советов, входящих в систему государственной власти, земство прекратило свое существование. Такая ситуация просуществовала до 90-х годов прошлого столетия.
Историческую оценку развития общества в России дал С. Хантингтон в своей работе «Столкновение цивилизаций». По его мнению, Россия слабо подверглась влиянию основных исторических феноменов, присущих западной цивилизации и повлиявших на формирование мировоззрения, ставшего основой западных государств, в которых самоуправление является необходимой неотъемлемой частью управления. Российская цивилизация — это продукт самобытных корней Киевской Руси и Москвы, существенного византийского влияния и длительного монгольского правления. Эти факторы в основном и определили общество и культуру, которая мало схожа с теми, что развивались в Западной Европе под влиянием совершенно иных сил. Следует признать, что самоуправление на данном этапе — это заимствование иностранного учреждения и пересадка его на русскую почву.
Прежде чем перейти к описанию современного местного самоуправления, необходимо сделать несколько замечаний по поводу приведенного исторического материала. Самоуправление в России было востребовано в периоды наибольшего напряжения государственных сил, когда требовалось заручиться поддержкой общества в годы реформ, привлечь его симпатии и, соответственно, дополнительные материальные и людские резервы. По мере того как государство приобретало уверенность в собственных силах, самоуправление становилось излишним и обременительным для государства. Таким образом, самоуправление в Российском государстве либо отсутствовало, либо его функции возлагались на государственные органы. В короткие промежутки времени его существования оно представляло собой заимствование западного опыта. На наш взгляд именно отсутствие самоуправления законодательно отделенного от государственных органов объясняет неустойчивость Российского государства в моменты привнесения новых политических идей.
И наоборот — наличие самоуправления в государствах Европы объясняет их общественную устойчивость. Оно служило неким буфером между реализуемыми в государственных органах политическими идеями и повседневной жизнью, бытом граждан. При смене политических кабинетов и курсов местные сообщества продолжали жить по муниципальным, исторически стабильным правилам. В России же любая смена политического курса «перетряхивала» общество до самого низа, поскольку законы, регулирующие повседневный быт граждан были неотъемлемой частью государственного законодательства.
В.О. Ключевский более ста лет назад, анализируя построение самоуправления в России, отметил: «Как нет настоящей централизации там, где местные органы действуют самостоятельно и безотчетно, так нет и настоящего самоуправления там, где выборные местные власти ведут не местные, а общегосударственные дела по указаниям и под надзором центрального правительства. Местное самоуправление обыкновенно противополагается централизации; но обе системы управления могут быть поставлены в такие отношения друг к другу, которые искажают существо той и другой». Им так же была отмечена «непривычка масс к самоуправлению».
С этим можно не соглашаться, но на современном этапе только практика, возможно, позволит исправить ранее сложившееся положение вещей и преодолеть негативные тенденции в области строительства самоуправления.
Б. Абрамов-Бубненков,
руководитель внутригородского
муниципального образованияЧертаново Северное
